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全文共5130字，阅读全文约需16分钟

此次“十五五”规划建议再次聚焦“各类金融机构专注主业、完善治理、错位发展”，既是对中央金融工作会议精神的延续与深化，也为金融机构体系优化提供了清晰的“发展路线图”。

本文首发于21金融圈未经授权 不得转载

作者 | 张欣

编辑 |肖嘉

新媒体运营 | 张舒惠

“十五五”规划时期，是我国全面建设社会主义现代化国家新征程的关键五年，而加快建设金融强国则全面建设社会主义现代化国家的内在要求和必然选择。

事实上，早在2023年10月，首次召开的中央金融工作会议就强调,坚定不移走中国特色金融发展之路,并提出了加快建设金融强国的战略目标。经过实践论证与顶层设计，金融强国的六大核心内涵最终确定为：“拥有强大的货币、强大的中央银行、强大的金融机构、强大的国际金融中心、强大的金融监管、强大的金融人才队伍”。

10月28日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（下称“‘十五五’规划建议”）全文正式公布，“加快建设金融强国”被明确写入这份纲领性文件，这意味着中国金融告别“建立现代财税金融体制”的基础构建阶段，正式迈入以“高质量发展”“强竞争力”为核心的战略推进期。

21世纪经济报道记者梳理发现，“十五五”规划建议中涉及金融的表述共17处，这些内容与金融强国六大内涵形成呼应，涵盖中央银行制度建设、实体经济服务、资本市场改革、风险防控及国际金融布局等领域。

从中央银行制度的系统性升级，到 “五篇大文章” 对实体经济的精准滴灌；从资本市场 “投融资协调”的深层改革，到央地协同筑牢风险防线；从巩固提升香港国际金融中心，到加快建设上海国际金融中心。中国金融正以清晰的思路解答“何以金融强国”的时代命题。

近期，金融监管部门已第一时间启动专题深入学习，密集研究部署贯彻落实举措；各大金融机构也迅速跟进，结合自身定位动态调整战略方向。各方均以“十五五”规划建议的顶层设计为指引，通过层层细化落实、强化执行效能，旨在推动中国金融高质量发展，持续增强在全球金融治理中的话语权与影响力。




金融强国建设引领金融新发展

“十五五”规划建议将“加快建设金融强国”明确为未来五年的战略目标之一，这一表述与“十四五”规划建议强调“建立现代财税金融体制”形成对比，标志着中国金融发展逻辑发生重大转变：从基础制度搭建阶段，进入以“强国”为导向的质量提升与全球竞争力培育阶段。

“十四五”规划建议在“建立现代财税金融体制”框架下，曾对财政领域作出详细部署，即 从“加强财政资源统筹”“深化预算管理制度改革”到“明确中央和地方政府事权与支出责任”“完善现代税收制度”，财政与金融协同推进的思路清晰可见。而“十五五”规划建议则未提及财政领域具体内容，集中于金融自身的强国建设路径，这种聚焦背后，是国家对金融体系独立竞争力、风险抵御力、全球影响力的更高期待。




更具深意的是，强大的国际金融中心是金融强国的内涵之一。国际经验显示，金融强国需匹配层级相当的国际金融中心，通过国际金融中心汇聚全球资本、参与全球定价，才能真正提升金融的全球话语权。

“十四五”时期，中国金融开放的核心是“积极参与多双边区域投资贸易合作机制，推动新兴领域经济治理规则制定，提高参与国际金融治理能力”，这表明中国金融仍处于“融入与适应”的角色；而“十五五”规划建议则明确提出“推进全球经济金融治理改革”，以上海国际金融中心为支点、以港澳金融优势为依托，主动“推动构建公平公正的国际经济秩序”。这种转变，意味着中国金融正从全球治理的“参与者”向“引领者”跨越，试图在国际金融规则制定、资源配置中占据更关键位置，而这正是金融强国的核心标志之一。

中央金融工作会议曾经强调，要增强上海国际金融中心的竞争力和影响力，巩固提升香港国际金融中心地位。此次“十五五”规划建议重申，要加快建设上海国际金融中心，同时巩固提升香港国际金融、航运、贸易中心地位，推动澳门经济适度多元发展。

最新数据也印证了这一布局的成效：9月25日，英国智库Z/Yen集团与中国（深圳）综合开发研究院发布第38期全球金融中心指数报告显示，共有12个内地金融中心上榜，除香港（排名第三）外，其中前五位分别是上海（全球第八）、深圳（全球第九）、北京（全球第二十二）、广州（全球第三十三）和青岛（全球第三十五）。所有上榜内地金融中心评分均有提升，8个中心排名上升，这体现了我国国际金融中心地位的不断增强。




完善中央银行制度体系建设

强大的中央银行是金融强国的重要内涵之一。

回顾“十四五”，中央银行制度建设以基础机制搭建为核心，提出“建设现代中央银行制度，完善货币供应调控机制，稳妥推进数字货币研发，健全市场化利率形成和传导机制。”实际上重点解决的是“有没有”的问题。

而“十五五”规划建议则围绕“好不好”“强不强”提出更高要求：完善中央银行制度，构建科学稳健的货币政策体系与全面的宏观审慎管理体系；畅通货币政策传导机制；稳步发展数字人民币；建设安全高效的金融基础设施。

其中，宏观审慎管理体系的构建是此次完善中央银行制度的亮点，其与货币政策形成“双支柱”协同框架，既能通过货币政策调节总需求、稳定物价，又能通过宏观审慎管理防范金融体系内部的顺周期波动与跨市场风险传染，为金融强国建设提供更立体的风险防御网。

人民银行党委在10月24日传达学习党的二十届四中全会精神时，对健全覆盖全面的宏观审慎管理体系提出具体落实思路，即从宏观、逆周期和防传染的视角，强化系统性金融风险的监测、评估和预警，不断拓展宏观审慎管理覆盖范围。拓展丰富中央银行宏观审慎和金融稳定功能，维护股市、债市、汇市等金融市场平稳运行。

近日，央行行长潘功胜在 2025 金融街论坛年会上的演讲，用“四个更好”对构建全面的宏观审慎管理体系进行深入阐释：更好覆盖宏观经济运行和金融风险的关联性；更好覆盖金融市场的运行；更好覆盖系统重要性金融机构；更好覆盖国际经济和金融市场风险的外溢影响。

具体实施路径上，潘功胜称将重点推进四方面工作：强化系统性金融风险的监测和评估体系；完善并强化重点机构和重点领域风险防范举措；持续丰富宏观审慎管理工具箱；不断健全协同高效的宏观审慎管理治理机制。值得注意的是，潘功胜还透露，目前央行正研究将宏观审慎评估（MPA）拆分为两部分，一部分聚焦评估货币政策的执行情况，另一部分聚焦宏观审慎和金融稳定评估，服务于宏观审慎管理，这有利于提高政策针对性和有效性。

与此同时，数字人民币与金融基础设施的发展是中央银行制度升级的重要支撑。“十五五” 规划建议明确“稳步发展数字人民币”，相较于“十四五”规划建议的“稳妥推进研发”，更强调应用场景的拓展与规模化落地，这不仅是支付体系的革新，更是为人民币国际化、金融监管穿透式覆盖提供技术底座。而“建设安全高效的金融基础设施”，则从清算结算、数据治理、风险监测等底层环节入手，提升金融体系的运行效率与抗风险能力。




做好做实做细“五篇大文章”

金融工作的根本宗旨是服务实体经济，“十五五”规划建议把大力发展金融“五篇大文章”摆在了更加突出的位置，核心正是立足这一根本宗旨——通过精准对接实体经济需求，为“十五五”时期经济社会发展七大目标的实现提供重要金融支撑。

从“十五五”规划建议目标来看，“五篇大文章”的发力点与国家战略需求高度契合，形成精准对应的格局，例如：

科技金融对接“科技自立自强”：规划全文提及“科技”46次，将“科技自立自强水平大幅提高” 列为七大目标之一，明确要求“提升基础研究、原始创新能力，重点领域关键核心技术快速突破，并跑领跑领域明显增多”。科技金融通过知识产权质押贷款、科创票据、产业投资基金等工具，为科技企业全生命周期提供资金支持，破解“融资难、融资贵”问题；

普惠金融助力“共同富裕”：规划全文6次提到“普惠”，强调“通过普惠性民生建设解决群众急难愁盼问题，推进共同富裕”。“十五五”规划建议还提出，要“财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局”，让金融资源在多元参与的格局下更高效地流向“三农”领域；

绿色金融支撑“美丽中国建设”：规划全文20次提到“绿色”，将“美丽中国建设取得新的重大进展”作为七大目标之一，要求“形成绿色生产生活方式、如期实现碳达峰目标、初步建成清洁低碳安全高效的新型能源体系”。绿色金融通过绿色信贷、绿色债券、碳期货等工具，引导社会资本向新能源、节能环保、碳减排等领域聚集，推动经济绿色转型。此外，“十五五”规划建议还强调“落实促进绿色低碳发展的金融政策”，通过政策组合拳引导社会资本向绿色产业聚集。

目前，监管部门已将“五篇大文章”纳入核心工作。近期，人民银行党委召开会议表示，持续深化金融供给侧结构性改革。做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融“五篇大文章”，提高金融服务实体经济的适配性，支持国民经济的重点领域和薄弱环节。健全科技金融政策框架，提升金融支持科技创新的能力、强度和水平。与此同时，国家金融监管总局强调，要紧紧围绕全会提出的“十五五”时期经济社会发展目标任务，统筹做好金融“五篇大文章”，持续提升经济金融适配性。




提高资本市场制度包容性、适应性

作为金融强国体系的重要组成，资本市场的功能完善与效率提升直接关系到金融资源配置能力、创新资本形成效率，更是培育金融全球竞争力的重要载体。

“十五五”规划建议对资本市场改革的部署，正是从金融强国建设的战略高度出发，从“十四五”时期“全面实行注册制”的制度突破，转向提质增效，力求破解“投融资协调”难题。

具体来看，“十五五”规划建议提出“提高资本市场制度包容性、适应性，健全投融资协调的资本市场功能。积极发展股权、债券等直接融资，稳步发展期货、衍生品和资产证券化。”

对于这一改革方向的重要性，证监会主席吴清在2025年金融街论坛年会上作出权威解读：在新一轮科技革命和产业变革引领下，以人工智能、生物医药为代表的新产业、新业态蓬勃发展，在重塑生产方式、优化资源配置、提升全要素生产率方面发挥着关键作用。这些新产业、新业态投入高、风险大、回报周期长，往往需要更大规模的耐心资本投入和更灵活、更包容的融资环境，以利于更好支持创新资本形成和创新动能培育。

吴清指出：“在全球格局和科技创新趋势深刻变化的今天，无论是融资端，还是投资端，都对资本市场发展和功能发挥提出了新要求、新期待，只有不失时机深化改革，不断增强市场制度的包容性、适应性，提升市场吸引力和竞争力，才能更好地在不确定的环境中赢得主动、赢得未来。”

有业内人士表示，对企业而言，把握“制度包容性、适应性提升”的政策机遇，关键在于主动对接多层次资本市场。硬科技企业可聚焦科创板、创业板，借助并购重组“绿色通道”加速资本化；专精特新中小企业可依托“千帆百舸”上市培育计划，完善公司治理，实现规模化发展。唯有形成“科技创新—资本市场—产业升级”的正向循环，才能真正释放资本市场的枢纽价值。




强化央地协同的金融监管

金融强国的底线是金融安全，强大的金融监管则是金融安全的重要保障。

“十五五”规划建议紧扣这一底线要求，明确提出“提高防范化解重点领域风险能力，统筹推进房地产、地方政府债务、中小金融机构等风险有序化解，严防系统性风险。”这三大领域均与金融体系深度绑定：房地产风险关系银行资产质量，地方政府债务风险影响财政金融协同，中小金融机构风险关乎区域金融稳定。

对此，人民银行党委日前召开的会议表示，继续会同有关部门做好支持地方中小金融机构、地方政府融资平台债务、房地产市场风险化解工作，严肃财经纪律、市场纪律和监管规则，防范道德风险。健全金融稳定保障体系，加快推进金融立法。国家金融监督管理总局表示，要履行好防风险首位主责，不断健全防范化解重点领域风险的体制机制，有效防范化解重点领域风险，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。要扛牢强监管严监管政治责任，持续强化“五大监管”，不断增强金融监管的前瞻性、精准性、有效性和协同性。

值得注意的是，与以往“头痛医头、脚痛医脚”的分散处置方式不同，“十五五”规划建议对风险防控的部署更强调“系统性”以及处置工具的丰富性，即“全面加强金融监管，强化央地监管协同，丰富风险处置资源和手段为核心，构建起更具系统性的风险防范化解体系。”

上述金融监管的化险思路在中小银行改革化险的实践中已得到充分体现。近期，21 世纪经济报道记者赴宁夏调研发现，贺兰回商村镇银行的改革化险，正是央地协同化险的典型案例。

面对异地主发起行风险传导问题，国家金融监督管理总局牵头跨省协调宁夏与内蒙古两地党委政府统一化险目标，监管部门联动落实处置要求，最终确定由宁夏银行吸收合并的路径。过程中，第三方机构清产核资、三轮股东磋商、员工妥善安置等举措环环相扣，既化解了风险，又保护了中小股东与储户权益。今年7月，该行16家股东平稳退出、8 家网点换牌运营，标志着改革化险落地见效。

据记者了解，央地协同的优势在于：一方面，国家金融监督管理总局及其派出机构主动向地方政府传导监管政策、提供专业谋划，推动省级政府深化对中小银行改革化险工作的认识、提高重视程度，进而明确改革思路与具体路径，并提供一揽子政策支持和监管指导，实现精准施策、靠前服务；另一方面，省级政府牵头风险处置，将地方政府的行政资源优势与监管部门的专业监管优势深度结合，协同相关部门及地市政府通过派出工作组、制定专项方案、落实财政注资等“真金白银”方式，为中小银行改革化险 破局”提供最有力支撑。

风险防控与金融机构健康发展相辅相成。“十四五”时期，金融机构改革多聚焦具体路径，如 “深化国有商业银行改革，支持中小银行和农村信用社持续健康发展”；而“十五五”规划建议则提出“优化金融机构体系，推动各类金融机构专注主业、完善治理、错位发展”的总体要求，意在通过差异化定位打破同质化竞争格局，从源头降低因“盲目扩张、无序竞争” 引发的风险。

对于各类金融机构的定位与主责主业，2023年10月召开的中央金融工作会议就曾提出：支持国有大型金融机构做优做强，当好服务实体经济的主力军和维护金融稳定的压舱石，严格中小金融机构准入标准和监管要求，立足当地开展特色化经营，强化政策性金融机构职能定位，发挥保险业的经济减震器和社会稳定器功能。

此次“十五五”规划建议再次聚焦“各类金融机构专注主业、完善治理、错位发展”，既是对中央金融工作会议精神的延续与深化，也为金融机构体系优化提供了清晰的“发展路线图”——通过明确不同类型金融机构的核心职能，推动金融资源向实体经济重点领域与薄弱环节集中，同时减少机构间的同质化竞争与风险交叉传染，为金融强国建设提供更稳固的机构支撑。







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